Dengan izin yang baik dari Strelka Press, kami menerbitkan kutipan dari Perencanaan Kota Modern John M. Levy - dalam kata-kata editor ilmiah terjemahan Rusia Alexei Novikov, “ensiklopedia perencanaan kota yang ditulis oleh seorang urbanis dan perencana kota yang mempraktikkan yang mendukung up hampir setiap tesis dengan contoh yang mencolok, pertama-tama, miliknya sendiri."
Mengapa merencanakan kebijakan?
Karena beberapa alasan, perencanaan biasanya dilakukan dalam kondisi yang sangat politis:
1. Perencanaan sering kali melibatkan penanganan masalah yang merugikan orang, seperti sifat lingkungan atau kualitas distrik sekolah. Solusi perencanaan yang tidak Anda sukai dapat mengganggu hidup Anda setiap hari jika diterapkan di tempat Anda tinggal atau bekerja. Penentangan keras terhadap perumahan bersubsidi dari pinggiran kota sebagian besar disebabkan oleh kekhawatiran bahwa hal itu akan berdampak negatif pada sekolah-sekolah lokal. Dalam beberapa kasus, kekhawatiran ini tidak berdasar, dalam kasus lain tidak, tetapi dalam kasus apa pun, mudah untuk memahami mengapa ada ledakan emosi ketika datang ke sesuatu yang diyakini penduduk mempengaruhi kebahagiaan dan keselamatan anak-anak mereka. Oposisi publik yang menggema adalah kekuatan utama yang mengakhiri program pembaruan perkotaan. Beberapa tindakan eksekutif dapat menghasilkan lebih banyak emosi daripada program yang dapat memaksa penduduk kota untuk pindah dari apartemen atau memindahkan bisnis mereka ke, dalam kata-kata seorang penulis, "membuka jalan bagi buldoser federal."
2. Solusi perencanaan terlihat dengan mata telanjang. Bangunan, jalan, taman, real estat - penduduk setempat melihat dan mengenalnya. Kesalahan perencanaan - misalnya, kesalahan arsitektur - sulit disembunyikan.
3. Proses perencanaan, seperti semua fungsi pemerintah daerah lainnya, berlangsung di tempat Anda tinggal. Lebih mudah bagi warga negara untuk mempengaruhi tindakan dewan kota lokal daripada keputusan legislatif atau Kongres negara bagian. Kesadaran akan kinerja potensial merangsang partisipasi dalam perencanaan.
4. Warga negara dengan benar percaya bahwa mereka memiliki pengetahuan tentang perencanaan, meskipun mereka belum mempelajarinya secara resmi. Perencanaan melibatkan penggunaan lahan, manajemen lalu lintas, sifat komunitas itu sendiri, dan masalah lain yang akrab bagi penduduk setempat. Oleh karena itu, sebagai aturan, penduduk setempat tidak mempercayai perencana tanpa syarat.
5. Perencanaan melibatkan pengambilan keputusan dengan implikasi keuangan yang serius. Katakanlah Tuan X memiliki 100 hektar tanah pertanian di pinggiran kota. Nilai tanah di daerah tersebut semakin meningkat dan jelas akan segera dimanfaatkan secara lebih intensif. Jika air dan saluran pembuangan kota dipasang di sepanjang jalan menuju plot ini, maka dapat dibangun dengan kepadatan 12 unit rumah per hektar; jadi, biaya satu acre akan menjadi, katakanlah, $ 100.000. Di sisi lain, jika situs ini tidak memiliki akses ke layanan publik, penggunaannya akan dibatasi pada pembangunan rumah keluarga tunggal di atas petak satu hektar, dan biaya tanah akan menjadi 10 ribu dolar per hektar. Ini berarti Tuan X menang atau kalah $ 9 juta tergantung pada apakah rencana terpadu kota mencakup air dan sanitasi untuk situsnya. Kita dapat dengan mudah membayangkan contoh serupa di mana nilai potensial tanah bergantung pada zonasi, perluasan jalan, pengembangan lahan, gedung pemerintah, tindakan pengendalian banjir, dll. Bahkan mereka yang tidak memiliki real estat selain rumah mereka mungkin merasa, dan memang benar, bahwa mereka memiliki kepentingan finansial yang signifikan dalam keputusan perencanaan. Bagi banyak warga, satu-satunya sumber ekuitas rumah yang signifikan bukanlah rekening bank atau saham, tetapi potensi pendapatan dari penjualan rumah. Oleh karena itu, keputusan perencanaan yang memengaruhi nilai properti sangat penting bagi pemilik rumah.
6. Masalah perencanaan sangat erat kaitannya dengan pajak properti. Pajak real estat merupakan salah satu sumber pendapatan utama bagi pemerintah daerah serta lembaga pendidikan umum. Keputusan perencanaan yang mempengaruhi perkembangan suatu wilayah juga mempengaruhi basis pajaknya. Mereka mempengaruhi pajak properti yang harus dibayar penduduk lokal, dan kemungkinan besar jumlahnya signifikan. Pada tahun 2013, total pendapatan pajak properti di Amerika Serikat adalah $ 488 miliar, atau lebih dari $ 1.500 per kapita. Tingkat pajak real estat telah menjadi perhatian publik selama bertahun-tahun. Ini dibuktikan oleh Ordonansi 13 di California dan undang-undang serupa di negara bagian lain yang menetapkan pajak properti maksimum.
Perencana dan otoritas
Pada dasarnya perencana bertindak sebagai konsultan. Perencana itu sendiri tidak memiliki kewenangan untuk memulai perubahan di kota atau kabupaten: untuk mengalokasikan dana anggaran, mengesahkan undang-undang, membuat kontrak atau mengasingkan properti. Jika perencana memiliki kewenangan hukum tertentu (misalnya, dalam kaitannya dengan kontrol penggunaan lahan), kewenangan ini diberikan - dan, jika perlu, diambil - oleh badan legislatif yang sesuai. Jadi, tingkat pengaruh perencana bergantung pada kemampuannya untuk merumuskan sudut pandangnya, mencapai konsensus, dan menemukan sekutu di antara mereka yang memiliki otoritas yang diperlukan.
Rencana adalah visi masa depan. Perencana memengaruhi acara sejauh dia dapat membuat visi ini menjadi umum. Pada tahun-tahun awal perencanaan, seperti yang kami catat sehubungan dengan Rencana Chicago, diasumsikan bahwa perencana secara mandiri mengembangkan keseluruhan rencana (dengan pengecualian beberapa hal khusus). Pada tahun-tahun itu, tugas perencana adalah “menjual” ide-idenya kepada masyarakat dan politik lokal. Burnham dan rekan-rekannya telah menerapkan skema ini di Chicago dengan sukses besar.
Pandangan yang lebih modern adalah bahwa rencana yang baik datang dari masyarakat itu sendiri. Dari sudut pandang ini, peran perencana yang tepat adalah memfasilitasi proses perencanaan dan memberikan penilaian ahli, daripada mengembangkan keseluruhan rencana secara keseluruhan. Ada beberapa argumen yang mendukung pendekatan perencanaan modern. Pertama, dia menghindari elitisme. Perencana memiliki keterampilan tertentu yang tidak dimiliki oleh rata-rata warga, tetapi ini tidak berarti bahwa dia lebih pintar dari yang lain. Kedua, perencana (dan orang lain atau sekelompok orang) tidak dapat memiliki pemahaman yang lengkap dan akurat tentang kepentingan penduduk secara keseluruhan. Tidak seorang pun kecuali diri kita sendiri yang mengetahui kebutuhan dan preferensi kita yang sebenarnya. Jika demikian, kepentingan warga hanya dapat terwakili sepenuhnya jika mereka dilibatkan dalam proses perencanaan sejak dini. Ketiga, dapat dikatakan bahwa rencana yang dibuat dengan partisipasi warga yang signifikan lebih mungkin terwujud daripada rencana dengan kualitas yang sama yang dikembangkan secara eksklusif oleh para spesialis. Partisipasi dalam proses perencanaan itu sendiri memberi tahu warga tentang detail rencana tersebut. Jika warga mencurahkan waktu dan energinya untuk rencana tersebut, mereka akan lebih mendukungnya. Beberapa "rencana mereka" akan berubah menjadi "rencana kita". Namun, ada juga beberapa argumen tandingan. Saya akan menjelaskannya di bawah.
Para perencana saat ini melihat keterlibatan mereka dalam politik sangat berbeda dari yang mereka lakukan beberapa dekade lalu. Pada tahun 1920-an dan 1930-an, sudah menjadi kebiasaan untuk memisahkan proses perencanaan dari politik dan berada "di atas" politik. Perencana melapor secara eksklusif kepada dewan perencanaan “non-politik”. Seiring waktu, menjadi jelas bahwa mengisolasi perencana dari politik membuatnya kurang efektif karena keputusan dibuat di ranah politik. Selain itu, jelaslah bahwa istilah “non-politik” itu menyesatkan. Misalnya, memasukkan sekelompok warga yang berpengaruh ke dalam dewan publik pada dasarnya adalah keputusan politik. Sekelompok warga yang kurang berkuasa kemungkinan besar akan memberikan seperangkat instruksi yang sangat berbeda kepada para perencana. Faktanya, tidak ada yang berada di luar politik, karena setiap orang memiliki kepentingan dan nilai masing-masing, dan inilah inti dari politik.
Konsep bahwa proses perencanaan harus lepas dari politik lahir pada masa gerakan reformasi pemerintahan kota pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20. Selama periode itu, kekuasaan eksekutif di banyak kota beralih dari struktur sebelumnya seperti Tammany Hall di New York ke pegawai negeri, dan di beberapa tempat menjadi manajer profesional yang bukan bagian dari partai politik mana pun. Di beberapa kota, reformasi administrasi telah menghasilkan struktur pemerintahan yang baru: walikota yang terpilih memainkan peran seremonial, sedangkan tanggung jawab dan kewenangan yang sebenarnya ada pada manajer kota yang dipekerjakan oleh badan legislatif. Para pendukung reformasi berpendapat bahwa politik adalah kegiatan yang kotor dan seringkali korup, dan semakin sedikit hal itu mempengaruhi perencanaan, semakin baik. Pandangan modern dari peristiwa-peristiwa tersebut adalah bahwa gerakan reformasi sampai batas tertentu merupakan kemenangan kelas menengah yang kaya atas struktur yang mewakili kepentingan kelas pekerja dan para imigran yang baru tiba. Sederhananya, reformasi bukanlah pengecualian pada politik sebagai redistribusi kekuasaan politik.
Pemisahan kekuatan
Lingkungan tempat perencana beroperasi dicirikan oleh kombinasi kekuatan politik, ekonomi, dan hukum. Ini berlaku untuk setiap perencana di negara mana pun, kecuali Amerika Serikat pada khususnya. Konstitusi AS diciptakan untuk membatasi kekuasaan pemerintah - tidak hanya untuk melindungi bangsa secara keseluruhan dari tirani, tetapi juga untuk melindungi minoritas dari "tirani mayoritas". Jelas, sistem itu tidak diciptakan untuk memfasilitasi tindakan pemerintah yang cepat dan tegas. Kekuatan politik di Amerika Serikat terbagi dalam banyak tingkatan. Pertama, didistribusikan di antara berbagai tingkatan cabang eksekutif. Pemerintah lokal dan negara bagian jauh lebih kuat dalam berurusan dengan pemerintah nasional daripada di kebanyakan negara demokrasi lain di dunia Barat, seperti Prancis atau Inggris. Biasanya, pemerintah daerah dan negara bagian menerima lebih banyak pendapatan mereka sendiri daripada pemerintah serupa di negara lain. Kekuatan finansial dan otonomi politik saling terkait. Di Amerika Serikat, otonomi eksekutif di tingkat negara bagian dan lokal bertumpu pada Konstitusi, yang, seperti yang dimaksudkan oleh penulisnya, secara tajam membatasi kekuasaan pemerintah federal: penentangan terhadap pemusatan kekuasaan adalah tradisi politik Amerika yang telah berlangsung lama.
Kedua, ada yang disebut pemisahan cabang-cabang pemerintahan: eksekutif, legislatif dan yudikatif. Pembagian ini berawal dari pendirian negara kita dan niat para penulis Konstitusi untuk menahan kekuasaan tertinggi, menyusunnya sehingga pengaruh masing-masing cabang pemerintahan diimbangi oleh pengaruh dua lainnya. Perencanaan adalah tanggung jawab pemerintah dan jelas merupakan fungsi dari cabang eksekutif. Namun, pendanaan diperlukan untuk mewujudkan hampir semua rencana. Penetapan tingkat pajak dan alokasi dana adalah fungsi badan legislatif. Kekuasaan eksekutif dan legislatif, tentu saja, terbatas pada yudikatif. Hakim tingkat federal dinominasikan oleh cabang eksekutif dan disetujui oleh legislator. Di tingkat negara bagian dan lokal, mekanisme pembentukan peradilan memiliki struktur yang berbeda: dalam beberapa kasus, hakim diangkat menurut model federal, dalam kasus lain mereka dipilih.
Selain pembagian kekuasaan menjadi eksekutif, legislatif dan yudikatif, kekuasaan lokal dapat dibagi secara administratif. Aglomerasi perkotaan, yang merupakan entitas ekonomi dan sosial tunggal, dapat dibagi menjadi puluhan atau bahkan ratusan yurisdiksi. Sejalan dengan distrik administratif, mungkin ada berbagai distrik, yang kepemimpinannya memiliki kekuasaan dan tanggung jawab eksekutif tertentu. Misalnya, distrik sekolah umumnya memiliki wewenang untuk memungut pajak dan, dalam beberapa kasus, mengasingkan properti. Di banyak negara bagian, Anggota Dewan Distrik dipilih langsung oleh penduduk Distrik, yang kemudian memilih Pengawas Distrik. Dengan demikian, struktur administrasi yang mengatur sekolah sejajar dengan struktur pemerintah daerah dan bukan merupakan bagian darinya. Namun, kedua struktur tersebut memungut pajak atas populasi yang sama, memiliki kewenangan untuk membuat keputusan tata guna lahan, menerbitkan utang, dan melakukan investasi modal. Otoritas lain, misalnya, mereka yang bertanggung jawab atas pasokan air, saluran pembuangan atau transportasi, dapat diatur dengan cara serupa.
Amerika Serikat memiliki tradisi kuat dalam menghormati hak milik pribadi. Konflik hukum antara negara dan pemilik properti tidak bisa dihindari. Batasan hak-hak ini pada akhirnya ditentukan oleh pengadilan. Selain itu, seperti yang telah kami catat, pengadilan sering bertindak sebagai penjaga hak pribadi dan, oleh karena itu, mungkin memerlukan tindakan tertentu dari cabang pemerintahan lain. Mungkin contoh yang paling terkenal adalah perjuangan dengan mandat yudisial melawan segregasi rasial di sekolah, tetapi contoh lain dapat dikutip. Misalnya, interpretasi pengadilan terhadap Undang-Undang Penyandang Disabilitas Amerika (ADA) 1992 dengan jelas mendefinisikan tanggung jawab pemerintah kota di bidang ini dan jumlah dana yang harus dialokasikan untuk mendukung penyandang disabilitas.
Kekuasaan di bidang nonpemerintah juga tersebar sangat luas. Sebagai pemilih, warga adalah sumber kekuasaan. Tetapi individu juga dapat membentuk kelompok pengaruh. Dan setiap perencana yang bekerja di kota di mana sebagian besar bangunan tempat tinggal dimiliki secara pribadi dengan cepat bertemu dengan mereka. Di banyak kota, serikat pekerja memiliki banyak kekuatan. Contoh lain adalah organisasi lingkungan seperti Sierra Club atau masyarakat konservasi lokal. Pemilik properti besar - baik tanah maupun bangunan yang belum dikembangkan - juga memiliki sejumlah kekuasaan, seperti halnya pengusaha lokal. Perencanaan penggunaan lahan, investasi dan kegiatan konstruksi saling terkait erat. Oleh karena itu, karyawan di industri konstruksi - baik manajer maupun pekerja biasa - sering kali menjadi pemain utama dalam pengambilan keputusan dan penyelesaian masalah perencanaan yang kontroversial.
Selain fakta bahwa warga negara berpartisipasi dalam proses perencanaan secara individu atau sebagai perwakilan dari kelompok tertentu, perencana sendiri mengatur partisipasi warga negara tertentu; sebagian untuk melibatkan publik dalam perencanaan, tetapi juga karena hal itu sering kali diwajibkan oleh undang-undang. Sebagian besar subsidi federal adalah untuk pembangunan jalan raya, sistem air dan sanitasi, proyek pembangunan ekonomi lokal, dan sejenisnya. dialokasikan hanya jika persyaratan partisipasi warga terorganisir telah dipenuhi sebelumnya. Persyaratan tersebut bukanlah formalitas kosong. Faktanya, mereka dilaksanakan tanpa tekanan eksternal, karena perencana dan pejabat kota sangat menyadari bahwa jika persyaratan ini diabaikan, proyek dapat ditutup karena alasan prosedural yang ditetapkan dalam undang-undang yang menghukum ketidakpatuhan terhadap persyaratan federal untuk partisipasi warga negara.
Banyak perencana yang akhirnya menyukai gagasan partisipasi warga dalam proses perencanaan, tetapi ini bisa membuat frustasi. Seorang perencana yang memiliki visi yang sama untuk kota mungkin putus asa dengan partisipasi warga, yang sebagian besar berfokus pada apa yang terjadi di daerah asalnya dan tidak terlalu tertarik dengan "gambaran besar". Pengalaman banyak perencana menunjukkan bahwa warga sangat ingin berpartisipasi dalam diskusi tentang masalah di sekitar rumah mereka, tetapi biasanya sangat sulit untuk melibatkan mereka dalam diskusi dalam skala yang lebih besar, seperti perencanaan wilayah. Di satu sisi, visi masyarakat setempat menganut kaidah perspektif langsung dalam lukisan: objek yang terletak lebih dekat ke penonton terlihat jauh lebih besar daripada objek yang berukuran sama di kejauhan. Oleh karena itu, sebagai seorang perencana dengan kepentingan aktif dalam partisipasi sipil, Anda bisa menjadi putus asa jika penilaian profesional Anda, mungkin lahir dari jam-jam mempelajari situasi tertentu, dialihkan karena bertentangan dengan pandangan warga (atau politisi). Tentu saja, seorang ekonom, analis manajerial, atau pakar lainnya mengalami perasaan serupa ketika memberikan nasihat dalam situasi politik tertentu.
Ini adalah fakta fundamental kehidupan politik: lebih mudah memobilisasi publik untuk memprotes daripada mengungkapkan dukungan. Oleh karena itu, situasi seringkali berkembang sedemikian rupa sehingga ada kelompok yang siap menolak proses tersebut, tetapi tidak ada satu kelompok pun yang dapat berkontribusi padanya. Penentangan publik telah mengakhiri banyak inisiatif para perencana. Setiap warga negara memiliki kesempatan untuk mengungkapkan pendapatnya, dan dalam pengertian ini, partisipasi warga negara adalah demokratis. Namun, ini tidak selalu mencerminkan opini publik seperti yang terlihat pada pandangan pertama. Gerakan sipil dan kelompok pengaruh bersifat spontan dan mungkin mencerminkan pandangan sebagian kecil penduduk, tetapi pemerintah daerah sering kali menyerah pada tekanan minoritas yang ribut dan erat. Ketika pemilik rumah kaya menginjak-injak gagasan seorang perencana idealis muda tentang membangun perumahan yang terjangkau dalam audiensi publik, ia cenderung menjadi lebih bijaksana dan lebih pesimis dan selanjutnya akan memiliki perasaan campur aduk tentang manfaat dari apa yang disebut aturan populer.
Orang yang paling berpengaruh dalam membentuk wilayah metropolitan New York tidak diragukan lagi adalah Robert Moses. Karirnya dimulai pada awal abad ke-20, jauh sebelum era partisipasi warga dalam proses perencanaan. Dia adalah seorang ahli manipulasi politik yang brilian dan haus kekuasaan, percaya diri pada kebenarannya sendiri. Di masa mudanya, dia juga seorang idealis. Dia memikul sebagian besar tanggung jawab untuk membangun jalan raya, membangun jembatan, membuat taman, membangun berbagai fasilitas kota dan menghancurkan banyak bangunan tempat tinggal dan perusahaan kecil untuk membersihkan jalan bagi proyek-proyeknya. Dia memiliki sedikit minat pada apa yang diinginkan publik dan lebih dibimbing oleh idenya sendiri tentang apa yang dibutuhkan. Dia menimbulkan kegembiraan yang luar biasa dan kebencian yang membara. Tidak mudah untuk menilai dampaknya terhadap seluruh New York dan sekitarnya, karena sulit untuk membayangkan bagaimana jadinya jika Musa tidak ada di sana. Semua itu dapat dikatakan dengan tingkat kepastian tertentu - dalam hal ini, mereka akan menjadi sangat berbeda.
Paris pada abad ke-19 memiliki Robert Moses sendiri yang bernama Baron Haussmann. Dia, juga, haus kekuasaan dan teguh tak tergoyahkan; dan kemungkinannya juga bagus. Berjalan melalui pusat wisata Paris dan sulit untuk menyangkal: dirancang dengan indah dan Anda dapat menghabiskan waktu luang Anda di sana. Tetapi, tentu saja, jika Anda adalah salah satu dari ribuan orang Paris yang miskin yang dibuang ke jalan karena Haussmann menyapu seluruh lingkungan dari muka bumi untuk menghidupkan ide-idenya, Anda akan berpikir tentang orang ini dengan sangat berbeda. Bagaimanapun, dia tidak peduli dengan pendapat Anda dan, mungkin, kesejahteraan Anda.
Namun terlepas dari pendapat perencana tentang partisipasi warga (pengalaman penulis menunjukkan bahwa sebagian besar perencana bersikap ambivalen), masalah ini tidak dapat diabaikan. Sudah lama berlalu adalah hari-hari ketika warga mengeluh: "Tidak mungkin bertengkar dengan kantor walikota!" - dan menyerahkan diri pada hal yang tak terelakkan. Tingkat kekayaan dan pendidikan warga telah meningkat selama beberapa dekade, mereka kurang menghormati pihak berwenang dan mungkin lebih skeptis terhadap pendirian. Mereka tidak bermaksud untuk berdiri di samping dan duduk santai. Waktu Musa dan Osman sudah lama berlalu.
Perencana jarang bertemu dengan konsensus umum tentang masalah apa pun. Seringkali ada peluang untuk mencapai kompromi dan menemukan posisi yang sesuai dengan mayoritas, tetapi sangat jarang semua pihak yang berkepentingan siap untuk menyetujui pandangan mereka tentang masalah publik. Ketika proposal dibuat secara umum, mereka sering mendapat lebih banyak persetujuan daripada ketika diuraikan secara rinci. Misalnya, kita semua mendukung perlindungan lingkungan tingkat tinggi, tetapi ketika harus menutup pabrik tertentu, dengan cepat ternyata kesejahteraan lingkungan bagi beberapa orang menyebabkan pengangguran bagi yang lain. Perencanaan, seperti politik, sebagian besar tentang seni kompromi.
