Di Moscow Urban Forum 2013, sebuah studi besar "Archaeology of the Periphery" dipresentasikan, yang didedikasikan untuk pengembangan pinggiran Moskow. Di antara materi di bagian Politik dalam seri Perpustakaan Superpark, sebuah artikel yang disiapkan oleh Alexander Lozhkin diterbitkan yang membahas prinsip-prinsip perencanaan teritorial multi-level modern dan pengalaman praktis dalam mengembangkan rencana induk strategis dan rencana umum di Perm. Dengan izin dari penulis dan pemegang hak cipta, kami menerbitkan bagian penelitian ini.
Di antara dokumen perencanaan wilayah yang dikembangkan sesuai dengan Kode Tata Kota, rencana induk wilayah perkotaan adalah yang paling penting, karena harus menentukan ciri-ciri pembangunan kota-kota terbesar yang sedang aktif dibangun saat ini. Harus, tapi tidak mendefinisikan. Hampir semua kota Rusia dengan populasi lebih dari 500 ribu orang selama tahun 2000-an. mengembangkan atau memperbarui rencana induk yang ada. Namun, saya tidak dapat menyebutkan salah satu dari mereka di mana rencana induk akan benar-benar berfungsi sebagai dasar nyata untuk membangun rencana strategis dan program pembangunan yang spesifik.
Ini karena beberapa alasan:
Jika di masa Soviet perencanaan umum dilakukan terutama untuk menentukan lokasi kekuatan produktif, sekarang tugas ini tidak ada; tujuan pengembangan rencana induk didefinisikan, sebagai suatu peraturan, secara samar-samar. Dalam banyak kasus, rencana induk tahun 2000-an. dikembangkan sebagai produk demonstrasi fiktif yang dirancang untuk memecahkan masalah ketersediaan formal mereka sendiri, sebagai dokumen, yang tanpanya otoritas akan dibatasi dalam hak untuk membuang tanah. Dalam kasus lain, rencana induk dikembangkan untuk kepentingan pengembangan kompleks konstruksi dan tujuan utamanya (tidak selalu disebut) adalah untuk mengidentifikasi lokasi investasi untuk pengembangan perumahan massal. (gbr. 1)
- Kurangnya penetapan tujuan (atau penetapan tujuan sepihak) tidak memungkinkan untuk mendefinisikan tugas, strategi, urutan ("peta jalan") untuk pelaksanaan tugas dengan benar.
- Rencana induk tidak memberikan gambaran pembangunan yang seimbang: prospek pembangunan yang diusulkan tidak terikat pada kemampuan kota untuk pembangunan infrastruktur sosial, teknik, transportasi, dan tidak terikat pada anggaran kota dan investasi nyata. Misalnya, Rencana Umum Novosibirsk (2007) berisi rencana pembangunan tahun 2008-2030. lebih dari 700 km jalan utama dan lebih dari 40 stasiun metro, yang sama sekali tidak realistis dalam hal anggaran yang ada. Tetapi keputusan seperti itu dalam hal transportasi menentukan sebelumnya kemungkinan pengembangan kepadatan tinggi bertingkat di daerah pinggiran kota, yang harus dilayani oleh transportasi hipotetis ini. Dan solusi "luar biasa" ini sedang diterjemahkan ke dalam proyek perencanaan dan proyek pengembangan, yang pasti akan menyebabkan masalah transportasi yang tidak dapat dipecahkan dalam waktu dekat.
- Perencanaan yang "berlebihan" menyebabkan kurangnya perencanaan: pemerintah kota terus-menerus dihadapkan pada pilihan objek mana yang diusulkan oleh rencana induk yang lebih penting untuknya.
- Dalam rencana induk, cakrawala perencanaan dicampur, tidak ada tahapan, urutan, prioritas. Tidak ada pemisahan antara perencanaan jangka panjang, jangka menengah dan jangka pendek serta penggunaan instrumen yang sesuai untuk setiap level. Sebagai aturan, rencana umum dikembangkan untuk jangka waktu 20-30 tahun, namun, ketidaksesuaian dengan anggaran riil dan peluang investasi mengarah pada fakta bahwa keputusan diletakkan dalam durasi rencana umum, yang pelaksanaannya dimungkinkan. hanya di masa depan yang jauh. Pada saat yang sama, infrastruktur direncanakan dan dibangun hari ini untuk solusi "masa depan" seperti itu. Dengan demikian, anggaran dan sumber daya investasi yang sudah terbatas dibelanjakan secara tidak efisien.
- Pengembang memiliki sedikit gagasan tentang mekanisme manajemen kota modern yang ada di Rusia dan tidak terbiasa dengan praktik manajemen terbaik dunia.
- Kota ini dibatasi dalam kemampuan untuk memilih strategi perkembangannya, perancang rencana induk, karena pilihannya dibatasi oleh kerangka hukum tentang pengadaan publik (94-FZ; sejak 2014 - Undang-Undang Federal tentang Negara Bagian Sistem Kontrak), yang mengandaikan harga dan ketentuan pelaksanaan kontrak sebagai kriteria pemilihan utama …
- Pada saat yang sama, kota, sebagai pelanggan, biasanya tidak memahami dengan baik apa yang dibutuhkannya dari rencana umum dan, sebagai suatu peraturan, tidak dapat membuat tugas yang berkualitas tinggi. Hubungan antara pengembang dan pemerintah kota dalam banyak kasus diformalkan secara kaku dan pelanggan memiliki sedikit peluang untuk mempengaruhi proses desain dan hasilnya.
- Ideologi perencanaan kota, yang dianut oleh sebagian besar perencana kota Rusia, didasarkan pada mereka yang dipinjam dari Barat pada 1950-an dan 1960-an. pendekatan fungsionalis, yang diekspresikan, khususnya, dalam Piagam Athena, yang saat ini diakui di dunia sebagai sesuatu yang sangat ketinggalan zaman.
- Dalam Rencana Induk (dan dokumen perencanaan kota di Rusia secara keseluruhan), elaborasi hukum dan pemahaman tentang peran dan tempat instrumen hukum regulasi perkotaan sangat lemah.
Legislasi Rusia tidak memerlukan pengembangan wajib dokumen strategis untuk pembangunan teritorial. Namun, transisi dari model perencanaan wilayah kota satu tingkat (rencana induk) ke dua tingkat (rencana induk strategis + rencana induk) tampaknya tak terelakkan jika kita mengasumsikan bahwa rencana induk harus berubah dari dokumen demonstrasi fiktif atau dokumen dokumen yang memecahkan tugas-tugas bisnis konstruksi menjadi alat solusi masalah perkotaan.
Untuk pertama kalinya di Rusia, model seperti itu diimplementasikan dalam tautan Rencana Induk Strategis - Rencana Umum Perm, yang dikembangkan pada 2008-2010 oleh biro Belanda KCAP dan Biro proyek perkotaan Perm kota. Baik rencana induk dan rencana induk pada saat yang sama hanya merupakan bagian dari perencanaan ekstensif, regulasi dan perangkat manajemen pembangunan yang tersedia untuk kotamadya (Gbr. 2).
Dalam model perencanaan tata ruang dua tingkat, Rencana Induk Strategis (atau Strategi Pengembangan Tata Ruang) kota:
- menentukan maksud dan tujuan kebijakan tata kota dalam hubungannya dengan kebijakan sosial ekonomi kota;
- bukanlah sebuah proyek, tetapi perkiraan target. Rencana Induk Strategis bukanlah dokumen perencanaan wilayah, tetapi kesepakatan politik;
- memberikan gambaran umum tentang arah transformasi kota di masa depan yang cukup jauh;
- berisi target transformasi dan strategi serta metode untuk mencapainya;
- hasil dari nyata, bukan sumber hipotetis dari implementasinya.
-
tidak menggantikan rencana induk. Rencana induk (serta standar desain perkotaan, peraturan PZZ, proyek perencanaan, program sasaran, dll.) Adalah alat untuk implementasi Rencana Induk Strategis. Rincian rencana induk dan klarifikasi, sesuai dengan sumber daya yang tersedia, 2-3 tahap pertama dari implementasi rencana induk
(Gambar 3);
dapat disesuaikan setelah menyelesaikan setiap tahapan pelaksanaannya
Rencana induk strategis dapat disajikan secara alegoris sebagai visi kota masa depan dalam cakrawala perencanaan yang pada prinsipnya dapat kita lihat. Ini adalah seperangkat tujuan dan peta jalan yang cukup ideal untuk mencapainya. Secara alami, baik visi tujuan maupun mekanisme untuk mencapainya harus berubah saat kita mendekatinya.
Rencana induk dalam model seperti itu menjadi rencana dari dua atau tiga langkah pertama menuju tujuan. Derajat elaborasi dari langkah-langkah ini harus berbeda. Tahap pertama (4-8 tahun) harus berisi serangkaian kegiatan spesifik yang saling terkait, juga terkait dengan perencanaan anggaran jangka panjang. Bagian dari rencana umum inilah yang harus mendapat persetujuan dan langkah-langkah yang ditentukan di dalamnya kemudian direfleksikan dalam rencana badan fungsional pemerintahan kota. Perencanaan di tingkat ini sebagian besar bersifat preskriptif dan membutuhkan pembangunan mekanisme penegakan hukum. Perencanaan tahap-tahap selanjutnya sebagian besar bersifat prediktif dan indikatif, dan spesifikasinya dilakukan pada akhir penerapan tahap pertama. Dengan demikian, rencana umum dari dokumen yang dikembangkan setiap 20-30 tahun sekali, yang secara formal secara kaku mendefinisikan rencana pembangunan kota, tetapi pada kenyataannya diabaikan, berubah menjadi dokumen aktual yang diaktualisasikan secara teratur (setiap 4-8 tahun) yang sebenarnya dapat dilaksanakan.
Sesuai dengan model inilah Rencana Umum Perm dikembangkan, di mana durasi tahap pertama ditentukan pada 6 tahun, tahap kedua - 7-12 tahun. Inovasi dari rencana umum Perm adalah penolakan zonasi fungsional dalam semangat Piagam Athena, ketika pembagian wilayah kota menjadi publik dan bisnis, perumahan, industri dan gudang, dan zona rekreasi diletakkan. Dalam Rencana Umum Perm, pada peta zonasi fungsional, wilayah penjatahan standar ditampilkan, untuk masing-masing parameter pengembangan ditentukan, saling terkait ke dalam model parametrik. Hal ini memungkinkan, jika perlu, untuk menilai konsekuensi dari proposal tertentu untuk pengembangan wilayah atau keputusan manajemen. Maka, pada September 2013, Biro Proyek Perkotaan (A. V. Golovin) menilai usulan amandemen Rencana Umum Perm, termasuk usulan PIK Group untuk pengembangan wilayah eks bandar udara Bakharevka. Analisis menunjukkan bahwa pengembangan wilayah ini akan meningkatkan kewajiban pemerintah kota untuk pembangunan infrastruktur sosial dan transportasi sebesar 15 miliar rubel. Dengan menggunakan model perencanaan umum "tradisional", penilaian seperti itu hanya mungkin dilakukan setelah pengembangan proyek perencanaan wilayah yang terperinci.
Model perencanaan wilayah dua tingkat tidak bertentangan dengan undang-undang saat ini, namun di Perm, muncul pertanyaan tentang legalitas pengembangan Rencana Induk Strategis oleh pemerintah kota. Meskipun saat ini Kode Perencanaan Kota menetapkan bahwa dokumen perencanaan wilayah harus dikembangkan berdasarkan strategi pembangunan, kita berbicara tentang program pembangunan sosial ekonomi daerah dan kota, serta strategi sektor ekonomi individu. Tampaknya disarankan untuk memasukkan dalam daftar ini (mungkin sebagai dasar utama untuk perencanaan umum) dan strategi pengembangan tata ruang untuk menghindari pendekatan formal untuk desain dan masalah yang saya tulis di atas.
Materi Rencana Induk Strategis Perm tersedia di situs web www.permgenplan.ru.
